DECLARAÇÃO DE VOTO

1.2.1 – Receita da Dívida Ativa

1.                                      A análise realizada pela unidade de controle externo sobre os valores de dívida ativa revelou que o estoque final da dívida ativa foi de R$ 91.154.678,90, sendo R$ 77.550.448,19 tributária e R$ 13.604.230,71 não tributária. O valor arrecadado foi de R$ 8.524.043,72 que equivale a 10,55% do saldo inicial. O que levou o Corpo Técnico a registrar o achado de auditoria A5 - Baixa efetividade da arrecadação dos créditos em dívida ativa.

2.                                      A tabela com os dados relativos ao desempenho da arrecadação da dívida ativa está demonstrada abaixo:

Tabela. Efetividade da Arrecadação da Dívida Ativa

 Fonte: Relatório Técnico – ID 1632332, p. 25.

3.                                  A equipe de auditoria entendeu a arrecadação dos créditos da dívida ativa como insatisfatória, haja vista haver alcançado 10,55%, não atingindo a proporção de arrecadação de 20% do saldo inicial, percentual tido como aceitável pela jurisprudência desse Tribunal, até então, conforme Acórdão APL-TC 00280/21, referente ao Processo n. 01018/21.

4.                                  Diante desta constatação, o controle externo registrou a seguinte impropriedade:

Descumprimento ao disposto no art. 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal e item X do Acórdão APL-TC 00280/21, referente ao Processo n. 01018/21, em razão da baixa efetividade na arrecadação dos créditos inscritos em dívida ativa 10,55% do saldo inicial do exercício.

(Relatório Técnico – ID 1632332, p. 25.)

5.                                 Apesar de registrada a impropriedade, o corpo instrutivo optou por não sugerir determinações ou recomendações à gestão municipal em relação à matéria. O controle externo argumenta que esse posicionamento se justifica no fato de que está em andamento o trabalho de 'Levantamento das Administrações Tributárias Municipais' (Processo PCe n. 1267/24/TCE-RO). O qual tem como objetivo conhecer a estrutura atual, os processos, os pontos fortes e fracos, os riscos e as deficiências da Administração Tributária, que podem demandar futuras fiscalizações por parte deste Tribunal, além de permitir a realização de ações pedagógicas e a elaboração de um plano de ação para corrigir as fragilidades dos entes.

6.                                     O Parquet de Contas, ao analisar a questão, postula como necessárias recomendações à Administração Municipal:

[...] pois garantem a manutenção da evolução alcançada (nominal) e colaboram com o aperfeiçoamento da gestão do estoque da dívida ativa, além de, via de consequência, alavancar a arrecadação dos créditos inscritos em tal conta nos exercícios vindouros:

Recomendar à Administração do Município que adote, no mínimo, as seguintes ações na gestão do estoque da dívida ativa: a) Análise da base de dados: realizar uma análise minuciosa da base de dados dos créditos inscritos em dívida ativa, adotando critérios de priorização de cobrança: dos créditos que estão próximos de atingir o prazo prescricional e priorize esses casos para ação imediata; e (ii) dos créditos que possuem montante mais elevado; b) Estabelecimento de responsabilidade: normatizar o processo de trabalho sobre a dívida ativa municipal, estabelecendo fluxos de trabalhos, rotinas, manuais de operacionalização, designando os setores/órgãos responsáveis por cada etapa; c) Treinamento de pessoal: promover a reciclagem dos responsáveis sobre a legislação aplicável, afim de adaptar-se com a legislação vigente sobre prescrição de dívida ativa e suas particularidades, entendendo os prazos e os eventos que podem interromper ou suspender a contagem do prazo prescricional, priorizando o investimento em capacitação da equipe responsável pela cobrança da dívida ativa; d) Implementação de processos ágeis: estabelecer processos eficientes e ágeis para a cobrança dos créditos em dívida ativa, incluindo a junção em um único processo de todas as dívidas do mesmo contribuinte, inclusive as de parcelamentos não cumpridos e autos de infração ou lançamento de tributo, de modo alcançar o valor de alçada para execução fiscal; e) Negociação e parcelamento: oferecer opções de negociação e parcelamento para os devedores, visando facilitar o pagamento dos créditos, estabelecendo critérios claros e consistentes para conceder benefícios; f) Intensificação da cobrança: intensificar a cobrança por meio do protesto extrajudicial da Certidão da Dívida Ativa e ajuizamento de execuções fiscais; g) Monitoramento contínuo: estabelecer um sistema de controle capaz de realizar o monitoramento contínuo dos créditos em dívida ativa, contendo, no mínimo, os seguintes acompanhamentos: (i) variação do estoque nos últimos 3 anos; (ii) total do estoque em cobrança judicial; (iii) total do estoque em protesto extrajudicial; (iv) inscrições realizadas; (v) valor arrecadado; (vi) percentual de arrecadação; (vii) prescrições e (viii) demais baixas administrativas. Reportar esse monitoramento no Relatório do Órgão Central do Sistema de Controle Interno encaminhado na Prestação de Contas Anual.

(Parecer n. 0147/2024-GPGMPC - ID 1647507 – pg. 11 e 12)

7.                                   Recentemente, revisitando a jurisprudência desta Corte sobre o tema da gestão da dívida ativa, o Acórdão APL-TC 00159/24, que consta no processo 01204/24, debruçou-se sobre o parâmetro estabelecido no item X do Acórdão APL-TC 00280/21, referente ao Processo nº 01018/21 apresentando os seguintes argumentos:

33. Percebe-se, contudo, que o percentual mínimo de 20% para a arrecadação de créditos inscritos em dívida ativa tem se mostrado um parâmetro excessivamente elevado e difícil de ser atingido na prática. Essa exigência não reflete adequadamente as condições reais enfrentadas pelos gestores. Além disso, considerando que o próprio TCE-RO não alcança esse percentual nas cobranças que realiza diretamente ou por meio da PGE/TC, mesmo havendo inequívoco esforço e comprometimento da equipe e também o uso de expedientes como o do protesto, a manutenção desse critério pode ser considerada irrealista, consoante precedentes recentes desta Corte.

34. No âmbito da União a situação não é diferente, em relação ao êxito na cobrança da dívida ativa.

35. É necessário reconhecer que o percentual de pagamento de 20% do total da dívida ativa é de improvável atingimento pelas gestões, o que é revelador de uma exigência desproporcional por parte deste Tribunal. Assim, esta Corte de Contas deve ajustar suas expectativas e critérios àquilo que se revela mais consentâneo com a realidade da administração em geral.

36. Dessa forma, este Tribunal de Contas deve, ao revés de utilizar o parâmetro referido, examinar as medidas de governança e gestão que vêm sendo implementadas pela administração, conforme os seguintes critérios:

a) Definição de Ações Eficazes: Estabelecer ações e estratégias concretas que possam impactar positivamente a arrecadação, incluindo campanhas de conscientização e programas de negociação de dívidas;

b) Profissionalização da Cobrança: Incentivar a adoção de práticas profissionais e especializadas na cobrança de dívidas, com treinamentos e capacitação contínua dos servidores envolvidos;

c) Utilização de Ferramentas de Tecnologia da Informação: A implementação de sistemas informatizados de gestão da dívida ativa permite um melhor controle e monitoramento dos créditos, além de facilitar a comunicação com os devedores e a adoção de medidas de cobrança;

d) Melhoria do Sistema de Controle Interno: Promover a implementação de sistemas e processos de controle interno mais eficientes para monitorar e gerenciar a arrecadação de créditos;

e) Compromisso dos Gestores: Exigir um compromisso efetivo dos gestores municipais para o desenvolvimento e execução de planos de ação voltados à melhoria da arrecadação;

f) Adoção de Medidas de Governança: Implementar medidas de governança que promovam a transparência e a eficiência na gestão dos créditos inscritos em dívida ativa; e

g) Ações Judiciais e Extrajudiciais: A adoção de medidas judiciais e extrajudiciais para a cobrança dos créditos, como a inscrição dos devedores nos cadastros de inadimplentes e a execução fiscal, é uma prática que pode coagir os devedores a regularizarem suas pendências.

37. Essas medidas visam proporcionar uma abordagem mais fundamentada e eficaz, garantindo que as exigências desta Corte estejam alinhadas com práticas de gestão moderna e eficiente. A mudança do entendimento deve considerar a adequação dos critérios propostos para assegurar a efetiva recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa de forma realista e justa.

38. Ante o exposto, conclui-se que a irregularidade apontada não mais persiste, tendo em vista que o percentual mínimo de 20% para a arrecadação de créditos inscritos em dívida ativa foi revisado e ajustado de acordo com a realidade enfrentada pelos gestores. A adoção das medidas propostas, como ações eficazes, profissionalização da cobrança, uso de tecnologia, melhorias no controle interno, comprometimento dos gestores e medidas de governança, alinha-se com práticas modernas de gestão e garante maior eficiência na recuperação dos créditos.

39. Sugere-se que esta Corte de Contas ajuste essas expectativas e critérios, adequando-os às condições práticas enfrentadas pelos gestores e à efetiva recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa. Tal ajuste visa afastar o caráter de irrealidade que anteriormente prevalecia, de modo a garantir que as exigências estejam em consonância com a realidade operacional e promovam a eficiência na gestão dos recursos.

40. Por fim, tal constatação será motivo de recomendação ao chefe do Poder Executivo para promover a melhoria contínua da gestão no que tange à arrecadação dos créditos inscritos em dívida ativa, com vistas a assegurar maior eficiência e transparência na administração dos créditos, conforme os critérios ora estabelecidos.

(Acórdão APL-TC 00159/24 – processo nº. 01204/24, p. 21/23)

8.                                       Aderindo a esse pensamento, esta relatoria entende como pertinente se abster de aplicar o critério quantitativo de 20% estabelecido no item X do Acórdão APL-TC 00280/21, referente ao Processo nº 01018/21, afastando a impropriedade proposta pelo Corpo Técnico, e passa a aplicar o critério qualitativo estabelecido no Acórdão APL-TC 00159/24 do processo 01204/24, conforme os termos acima descritos. Ademais, é cristalino o alinhamento entre proposição do Acórdão APL-TC 00159/24 e a Nota Recomendatória Conjunta ATRICON-IRB-ABRACOM-CNPTC-AUDICON Nº 02/2024.

9.                                      Desta forma, mesmo desconsiderando o critério dos 20% item X do Acórdão APL-TC 00280/21, referente ao Processo n. 01018/21, os aspectos qualitativos  indicam a necessidade de aprimoramento de mecanismos de governança e controle da arrecadação dos créditos inscritos na dívida ativa, coadunando com a aplicação dos critérios estabelecidos no Acórdão APL-TC 00159/24 do processo 01204/24.

10.                              Há de se considerar, também, que a Nota Recomendatória Conjunta ATRICON-IRB-ABRACOM-CNPTC-AUDICON Nº 02/2024 recomenda aos Tribunais de Contas a adoção de medidas e orientações aos jurisdicionados com o objetivo de aprimorar a administração fazendária e a gestão da arrecadação dos créditos tributários e não tributários.

11.                                  Por isso, ao mesmo tempo que afasto a impropriedade proposta pela equipe de auditoria, acolho o entendimento do MPC de expedir recomendação ao gestor para que envide esforços para a recuperação de créditos inscritos na dívida ativa. No entanto, entendo como importante considerar a proposição apresentada pelo parecer ministerial e o critério qualitativo estabelecido no Acórdão APL-TC 00159/24 do processo 01204/24 que, inclusive, está em consonância com as orientações da Nota Recomendatória Conjunta ATRICON-IRB-ABRACOM-CNPTC-AUDICON Nº 02/2024.

12.                                     Desse modo, devem constar como recomendações para a gestão municipal a adoção das seguintes medidas de aperfeiçoamento:

a)            a adoção de tentativa de conciliação ou de outras soluções de caráter administrativo, inclusive com a instituição de mesas permanentes de negociação fiscal (por exemplo, câmaras de conciliação), como medidas prévias à judicialização;

b)            a implementação de métodos eficazes para a cobrança administrativa da dívida, adotando-se o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da constituição definitiva do crédito, para inscrição em dívida ativa, e a execução extrajudicial da CDA, a implementação de métodos eficazes para a cobrança administrativa da dívida, adotando-se o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da constituição definitiva do crédito, para inscrição em dívida ativa, e a execução extrajudicial da CDA;

c)            a necessidade de toda a comunicação extrajudicial endereçada ao contribuinte estar acompanhada de guia para pagamento de débito, integral e/ou parcelado, e, na hipótese de parcelamento, com instruções precisas para a sua formalização tais como: e-mail, nome do responsável pela setorial, número de telefone/WhatsApp, endereço físico, link para acesso ao sítio eletrônico, etc. Ainda visando facilitar a quitação da dívida e promover a universalização e acessibilidade aos meios de pagamento, é positiva a disponibilização de outras formas para tanto, como o PIX e o cartão de crédito;

d)            a inscrição da dívida em órgãos de proteção ao crédito, como alternativa de protesto, seja realizada antes do ajuizamento da execução fiscal;

e)            a fixação de valor mínimo para legitimar o ajuizamento de ação de execução fiscal (alçada), o qual deve ser, na forma exigida pela decisão do STF no Tema 1.184, precedido de tentativas de conciliação ou outras soluções administrativas visando à quitação da dívida, ou, ainda, de protesto em cartório da CDA. A referida definição deve considerar a realidade socioeconômica de cada ente, a natureza do crédito tributário e não-tributário e o custo unitário do processo de execução fiscal, bem como a aplicação da correção monetária para a atualização do valor em cada exercício, podendo, para tanto, ser utilizados como parâmetro estudos realizados por instituições de credibilidade reconhecida;

f)             a avaliação quanto à conveniência e à oportunidade de se requerer a suspensão da ação de execução fiscal em trâmite, para fins de adoção das medidas descritas no item 2 da Decisão proferida pelo STF no Tema 1.184;

g)            o ajuizamento da execução fiscal seja realizado, preferencialmente, no mesmo exercício financeiro em que preenchidas todas as condições à judicialização. No caso de impossibilidade, a providência deverá ocorrer no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias;

h)            a facilitação na gestão e cobrança dos créditos com a inscrição na CDA de uma única dívida para cada devedor, evitando-se com isso eventual nulidade;

i)             o agrupamento, sempre que possível, das certidões de dívida ativa contra o mesmo devedor na mesma execução fiscal, promovendo a eficiência e reduzindo os custos processuais;

j)             a atualização e compatibilização das bases de dados (ou cadastrais) dos contribuintes e dos respectivos imóveis e/ou estabelecimentos;

(NOTA RECOMENDATÓRIA CONJUNTA ATRICON-IRB-ABRACOM-CNPTC-AUDICON Nº 02/2024, Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2024/05/nota-recomendatoria-conjunta-02-2024-1.pdf )

h)            a implementação de sistemas informatizados de gestão da dívida ativa permite um melhor controle e monitoramento dos créditos, além de facilitar a comunicação com os devedores e a adoção de medidas de cobrança;

(Acórdão APL-TC 00159/24 – processo nº. 01204/24, p. 22)

 Diante disso, se faz necessário alterar o item X do dispositivo para a seguinte redação:

X - Recomendar ao Prefeito do Município de Rolim de Moura, Aldair Júlio Pereira (CPF n. ***.990.452-**), ou quem lhe vier a substituir ou suceder, que adote, no mínimo, as seguintes ações na gestão do estoque da Dívida Ativa:

a)            a adoção de tentativa de conciliação ou de outras soluções de caráter administrativo, inclusive com a instituição de mesas permanentes de negociação fiscal (por exemplo, câmaras de conciliação), como medidas prévias à judicialização;

b)            a implementação de métodos eficazes para a cobrança administrativa da dívida, adotando-se o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da constituição definitiva do crédito, para inscrição em dívida ativa, e a execução extrajudicial da CDA, a implementação de métodos eficazes para a cobrança administrativa da dívida, adotando-se o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da constituição definitiva do crédito, para inscrição em dívida ativa, e a execução extrajudicial da CDA;

c)            a necessidade de toda a comunicação extrajudicial endereçada ao contribuinte estar acompanhada de guia para pagamento de débito, integral e/ou parcelado, e, na hipótese de parcelamento, com instruções precisas para a sua formalização tais como: e-mail, nome do responsável pela setorial, número de telefone/WhatsApp, endereço físico, link para acesso ao sítio eletrônico, etc. Ainda visando facilitar a quitação da dívida e promover a universalização e acessibilidade aos meios de pagamento, é positiva a disponibilização de outras formas para tanto, como o PIX e o cartão de crédito;

d)            a inscrição da dívida em órgãos de proteção ao crédito, como alternativa de protesto, seja realizada antes do ajuizamento da execução fiscal;

e)            a fixação de valor mínimo para legitimar o ajuizamento de ação de execução fiscal (alçada), o qual deve ser, na forma exigida pela decisão do STF no Tema 1.184, precedido de tentativas de conciliação ou outras soluções administrativas visando à quitação da dívida, ou, ainda, de protesto em cartório da CDA. A referida definição deve considerar a realidade socioeconômica de cada ente, a natureza do crédito tributário e não-tributário e o custo unitário do processo de execução fiscal, bem como a aplicação da correção monetária para a atualização do valor em cada exercício, podendo, para tanto, ser utilizados como parâmetro estudos realizados por instituições de credibilidade reconhecida;

f)             a avaliação quanto à conveniência e à oportunidade de se requerer a suspensão da ação de execução fiscal em trâmite, para fins de adoção das medidas descritas no item 2 da Decisão proferida pelo STF no Tema 1.184;

g)            o ajuizamento da execução fiscal seja realizado, preferencialmente, no mesmo exercício financeiro em que preenchidas todas as condições à judicialização. No caso de impossibilidade, a providência deverá ocorrer no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias;

h)            a facilitação na gestão e cobrança dos créditos com a inscrição na CDA de uma única dívida para cada devedor, evitando-se com isso eventual nulidade;

i)             o agrupamento, sempre que possível, das certidões de dívida ativa contra o mesmo devedor na mesma execução fiscal, promovendo a eficiência e reduzindo os custos processuais;

j)             a atualização e compatibilização das bases de dados (ou cadastrais) dos contribuintes e dos respectivos imóveis e/ou estabelecimentos;

h)            a implementação de sistemas informatizados de gestão da dívida ativa permite um melhor controle e monitoramento dos créditos, além de facilitar a comunicação com os devedores e a adoção de medidas de cobrança;

Acompanho, na íntegra, o voto do eminente Relator.

Acompanho o Conselheiro Relator, integralmente. A posição defendida por ele no que toca à gestão da dívida ativa aperfeiçoa o nosso entendimento, externado na última sessão telepresencial do Tribunal Pleno, na apreciação das contas do município de Nova Brasilândia, pois formula diretrizes muito mais objetivas, claras e úteis que aquelas que nós elaboramos. Com isso, a par de acompanhá-lo e parabenizá-lo, passarei a adotar esse encaminhamento em meus votos, nas futuras apreciações das contas de governo da minha relatoria.

Convirjo na integralidade com o voto exarado pelo e. conselheiro relator pelos seus próprios fundamentos.

Reitera-se o Parecer n. 0147/2024-GPGMPC, de lavra deste Procurador-Geral, que opina pela emissão de Parecer Prévio pela aprovação das contas prestadas por Aldair Júlio Pereira, Prefeito Municipal de Rolim de Moura, relativas ao exercício de 2023, em razão da permanência somente de impropriedades não conducentes a juízo negativo sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, expedindo-se as determinações, alertas e recomendações lá consignados.